关于城区财政体制的调研报告

区人大常委会副主任     邓新文
          (2009年7月)

        根据区学习实践科学发展观活动的要求，在区财政局的协助下，最近我对城区现行财政体制运行的情况作了些调研工作，现将调研情况报告如下：
一、城区财政体制运行中存在的问题
    2005年，市政府在2001年财政体制的基础上对城区的财政体制进行了进一步的调整和完善。现行财政体制运行4年多来，总的看比较好，进一步调动了城区发展经济、培植财源的积极性，拓展了城区财政的利益空间，增强了城区的经济活力，促进了城区各项事业的发展。但也还存在一些不容忽视的问题，主要表现在：
1、体制规定“以资源税、土地增值税、房产税、城镇土地使用税、印花税、车船使用税上年完成数为基数，当年实际增长率超过10%以上部分，市与区4：6分成；低于上年完成数，按照该区共享比例相应扣减区级财力”，这一规定无疑加大了城区财政风险。从近几年税收入库情况来看，城区都已经历了一轮收入快速增长的时期，目前正步入平稳发展阶段，特别是去年受全球金融危机的影响，国内经济增幅放缓，税收收入增幅下滑趋势明显，甚至出现多年来少有的负增长，且这些税种征收成本高、征管难度大，确定年均增长10%以后再超收分成，是“架起梯子摘桃子”的行为，不能调动城区收入征管的积极性。
2、体制对“上划中央两税”税收返还的计算，仍将增值税环比增长率的权数确定为0.2，而当前中央对省、省对市实行的增值税环比增长率的权数为0.3。这与目前全国调整和完善省以下财政管理体制的改革方向不相符，明显损害区级财政利益。
3、体制规定，各城区新办工业企业经市政府认定的，从企业投产当年开始，其上缴的税收实行单独核算，属于市级部分连续五年由市财政返还给区财政。但这几年，市里这项政策一直没有兑现过。
4、体制中对各城区范围内的中央、省属企业及市、区属工业企业搬迁至开发区后，税收超基数部分的分成规定不统一，不能较好地体现确保原区既得利益的原则。
5、体制中“市政府对企业出台的税收优惠政策，按照税收级次分级负担”的规定，加大了区级财政的不可预知风险，不利于调动城区的工作主动性。
6、违反体制规定返还耕地占用税。现行财政体制明确规定：耕地占用税为区级固定收入。而2006年市里在没有征求区级政府意见的前提下，在体制外另行出台意见，对工业园区内及非工业园区内的重点工业建设项目占用耕地所缴纳的耕地占用税，要求实行先征收后按比例返还的优惠政策，即所征耕地占用税区财政留用30%、70%返还工业园区或重点工业建设项目单位。三年多来，我区共返还园区耕地占用税1122万元，使我区既得利益遭受巨大损失。
7、按现行市区财政体制，城建税属于市级固定税收，土地有偿使用收入、排污费收入等属于市级专项收入。因此，作为城建、环保项目资金，区财政没有任何来源。体制还规定，教育费附加收入属市级专项收入，而城区实际缴入市级的教育费附加收入与市级安排的教育费附加支出严重不对等。城建税、土地有偿使用收入、排污费和教育费附加收入和支出的责权利脱节，使城区城建、环保和教育事业的发展受到了严重制约。
此外，由于部分财权与事权的不匹配，进一步加重了城区的财政负担，成为城区财政健康发展的“瓶颈”。集中反映在以下四个方面的问题：
        一是区划调整的问题。市政府在城区管理范围扩大后，没有相应考虑到城区负担的增加，对区的转移支付仍以区划调整前的人员基数为标准，没有考虑城区人员实际增加及政策性增支带来的财力缺口。
        二是改革方面的问题。一方面，农村税费改革减收与上级转移支付之间形成大额财力缺口，另一方面，全市进行城管体制改革、社区体制改革及建立街道治安巡逻队，都不同程度地加重了城区的财政负担。
        三是上解经费的问题。近几年，市财政安排城区上解的税收征收经费负担逐年加重。而在实际工作中，区级都安排了税收征收经费，市里安排的上解经费属于重复安排，加重了税收征收成本和区级财政负担。
四是财政配套的问题。一直以来，随着经济、社会事业的不断发展，要求财政配套的项目逐年增多，配套资金规模逐年扩大，而且财政配套资金与各部门工作年终考核、验收严格挂钩，上级部门对于财政配套没有足额到位实行一票否决措施，造成只要上级开口子、下级必须拿票子的现象，这样既弱化了预算约束力，又使区级财政不堪重负。
二、对进一步完善城区财政体制的建议
       为进一步理顺市区两级事权和财权的关系，切实解决现行城区财政体制中存在的矛盾和问题，<